علل استمرار سیاست‌های اقتصادی اشتباه دو دهه اخیر در ایران

علینقی مشایخی در اکوایران، نوشت: ​وضیعت اقتصادی در دو دهه گذشته مناسب نبوده است. اکنون نیز به‌رغم تلاش دولت، تورم نزدیک به ۴۰‌ درصد و بیکاری زیاد است؛ قدرت خرید طبقه متوسط و پایین جامعه کم شده است و کاهش آن ادامه دارد؛ سرمایه‌گذاری ناخالص ملی به قیمت ثابت در دهه گذشته رو به کاهش بوده؛ نرخ ارز افزایش داشته است و خروج سرمایه‌های مادی و انسانی از کشور زیاد است.

در قدم اول برای خروج از این وضعیت باید پذیرفت که شرایط فعلی حاصل سیاست‌های اقتصادی، سیاست‌های خارجی و سیاست‌های داخلی، فرهنگی و اجتماعی طی چند دهه گذشته بوده است. این وضعیت نامطلوب از آسمان به ما نازل نشده، بلکه نتیجه تصمیمات و سیاست‌های دولت‌هاست. بدون پذیرش این واقعیت که شرایط روز نتیجه تصمیمات و سیاست‌های گذشته است، دریچه اصلاح و یادگیری برای بهبود شرایط بسته خواهد ماند. شرایط نامطلوب فعلی حاصل سیاست‌ها و تصمیمات در حوزه‌های مختلف است، ولی این یادداشت بر سیاست‌های اقتصادی متمرکز است.

در مورد سیاست‌ها باید بین دو نوع سیاست تفاوت قائل شد: یکی سیاستی که اعلام می‌شود (Espoused theory) و دیگری سیاست‌ها و تصمیماتی که در عمل اتخاذ می‌شوند (Theory in practice). شرایطی که اقتصاد در آن قرار دارد حاصل تصمیمات در عمل است. برنامه‌ریزان و سیاستگذاران اقتصادی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از بعد از جنگ تحمیلی یک دسته از سیاست‌ها را اعلام کرده‌اند، ولی در عمل سیاست‌های دیگری اعمال شده است. مثال‌های زیادی از سیاست‌های اعلامی و سیاست‌های اعمال‌شده وجود دارد. سیاست اعلامی یکسان‌سازی نرخ ارز، حذف ارز‌های ترجیحی و دولتی و افزایش نرخ ارز متناسب با تورم داخلی نسبت به تورم خارجی از جمله سیاست‌های اعلامی بوده است. ولی سیاست‌ها در عمل ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز و وجود چند نرخ متفاوت برای ارز بوده است که زمینه فساد و رانت‌های عظیمی را ایجاد می‌کرد. سیاست اعلامی ایجاد بازار رقابتی و خودداری از قیمت‌گذاری مگر در بازار‌های انحصاری بوده و در عمل دولت کالا‌ها را از کالا‌های اساسی تا خودرو و مواد خوراکی، قیمت‌گذاری می‌کرده است.

سیاست‌های اعلامی، دادن یارانه کالایی به مصرف‌کنندگان کم‌درآمد با وجود قیمت‌های آزاد در بازار بوده و در عمل دادن یارانه همگانی با قیمت‌گذاری انرژی و دارو و نان و سایر اقلام بوده است. سیاست اعلامی، اصلاح قیمت‌های برق و دیگر حامل‌های انرژی متناسب با افزایش هزینه‌های تولید بوده و در عمل سیاست تثبیت قیمت‌ها و زمین‌گیر شدن صنایع آب و برق دنبال شده است. سیاست‌های اعلامی آزادی واردات با اعمال تعرفه‌های گمرکی مناسب بوده است تا رقابت بین کالا‌های داخلی و خارجی به‌طور کنترل‌شده برقرار شود، ولی سیاست اعمال‌شده ممنوعیت واردات برخی کالا‌ها بوده است.

سیاست‌های اعلامی ضرورت رفع تحریم‌ها و پذیرش FATF، اما سیاست‌های اعمالی فقدان تلاش جدی برای رفع تحریم‌ها و پذیرش FATF بوده است؛ بنابراین اگر بخواهیم ببینیم چه سیاست‌هایی به نتایج نامطلوب فعلی منجر شده است، باید به سیاست‌ها و تصمیماتی که مورد عمل قرار گرفته و توسط دولت‌ها و مجلس اتخاذ و اعمال شده است توجه کنیم. اگرچه کارشناسانی در سازمان‌ها و نهاد‌های برنامه‌ریزی و سیاستگذاری کار کرده و پیشنهاد‌هایی داشته‌اند؛ ولی نباید نظرات آن‌ها مشکل‌آفرین تلقی شود، بلکه آنچه در عمل پیاده شده است باید مورد توجه قرار گیرد و موجب درس‌آموزی شود.

اگر کشور‌هایی را که در رشد و پیشرفت اقتصادی موفق بوده‌اند و در آن‌ها نرخ تورم پایین، نرخ رشد اقتصادی و بهره‌وری بالا، بیکاری کم، صادرات فزاینده، ارزش پول ملی پایدار و گاهی افزایشی بوده است بررسی کنید، همه کم و بیش سیاست‌های اعلامی را که مبتنی بر علم اقتصادی است پی گرفتند؛ ارز آن‌ها تک‌نرخی است و متناسب با تورم داخلی نسبت به تورم خارجی تغییر می‌کند؛ اقتصادشان رقابتی است؛ قیمت‌گذاری ندارند؛ روابط خارجی خوبی با بازار‌های مهم دنیا که دارای تقاضای بالا، منابع مالی و صاحب تکنولوژی هستند دارند؛ امنیت سرمایه‌گذاری به وجود آورده‌اند؛ خروج سرمایه‌های مادی و انسانی نداشته‌اند و سرمایه‌گذار خارجی جذب کرده‌اند. در چنین شرایطی سوال مهم این است که چرا در چهاردهه گذشته سیاست‌های اعلامی که براساس دانش اقتصاد، تجارب کشور‌های موفق و شرایط کشور تنظیم می‌شد اعمال نشده است. در عمل سیاست‌هایی دنبال شده است که اقتصاد ایران را برخلاف چشم‌انداز ۱۴۰۴ در منطقه از نظر عملکرد‌های کلان در رده‌های آخر اقتصاد‌های منطقه قرار داده است. چه عواملی مانع اتخاذ سیاست‌های مناسب شده است؟

دو دسته افراد در سیاست‌های اعمال‌شده موثر بوده‌اند. دسته اول مدیران ارشدی هستند که هدفشان بهبود وضع کشور است و در آن جهت تلاش کرده و تصمیمات عملی اتخاذ می‌کنند. چند عامل در رابطه با گروه مزبور مانع تصمیم‌گیری مناسب است. مانع اول عدم‌انطباق ذهن آن‌ها با چیزی است که دانش اقتصادی ارائه می‌دهد.

مدیران ارشد مسائل پیچیده اقتصادی را ساده‌انگارانه حل می‌کنند. به‌عنوان مثال، بسیاری تصور می‌کنند که قیمت‌گذاری روی کالا‌ها مانع افزایش قیمت‌ها می‌شود. در صورتی که قیمت‌گذاری روی کالا‌هایی که مورد تقاضاست و عرضه کافی ندارد موجب عدم‌سرمایه‌گذاری در توسعه ظرفیت و افزایش عرضه، کاهش تولید، ایجاد بازار سیاه و بالاخره افزایش کمبود و درنتیجه قیمت‌های بیشتر از قیمت‌های آزاد می‌شود یاتصور می‌شود با ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز وقتی تورم داخلی بسیار بیشتر از تورم خارجی است ارزش پولی مالی حفظ می‌شود و کالا‌های وارداتی ارزان‌تر به‌دست مصرف‌کنندگان می‌رسد.

این سیاست اولا درآمد ریالی دولت را که ناشی از فروش درآمد نفتی است کم می‌کند، کسری بودجه را زیادتر می‌کند، پایه پولی را افزایش می‌دهد و زمینه جهش بیشتر نرخ ارز را فراهم می‌آورد؛ آنچنان‌که تاکنون چنین بوده است. به‌علاوه سرکوب نرخ ارز، واردات را ارزان و صادرات کشور در بازار‌های خارجی را گران می‌کند که هر دو موجب کاهش درآمد‌های ارزی، سرکوب رشد صنعتی یا حتی در صورت استمرار باعث از بین رفتن صنایع ملی می‌شود؛ چنان‌که از اواخر دهه ۱۳۸۰ تا اواسط دهه ۹۰ این اتفاق افتاد.

عامل دیگری که مانع اتخاذ تصمیمات مناسب توسط تصمیم‌گیران ارشد می‌شود، نگرانی از فشار‌های کوتاه‌مدت ناشی از اصلاح سیاست‌هاست. یک اصل در پویایی سیستم‌ها وجود دارد به نام اصل عملکرد بدتر قبل از عملکرد بهتر. مثلا اصلاح قیمت‌های انرژی که در ایران بسیار پایین‌تر از همه کشورها، حتی کشور‌های صادرکننده نفت است، ابتدا فشاری بر هزینه مصرف‌کنندگان انرژی وارد می‌کند، ولی با کمی تاخیر نتایج مثبت زیادی به بار می‌آورد؛ بهره‌وری مصرف انرژی را که در ایران بسیار پایین است افزایش می‌دهد و امکان صادرات انرژی صرفه‌جویی‌شده را زیاد می‌کند. با کاهش هزینه‌های یارانه انرژی دولت‌ها می‌توانند با استفاده از منابع آن یارانه‌ها وضع آموزش‌وپرورش و بهداشت و درمان را برای مردم بهتر کنند.

با کاهش هزینه یارانه‌ها، کسری بودجه کاهش پیدا می‌کند و تورم کم و مهار می‌شود. ولی حتی وقتی نتایج مثبت حذف یارانه‌های انرژی روشن می‌شود به خاطر فشار‌های کوتاه‌مدتی که حذف آن به مردم وارد می‌کند، تصمیم‌گیران از اتخاذ تصمیمات مناسب خودداری می‌کنند. تحمل فشار‌های کوتاه‌مدت توسط مردم برای کسب نتایج مناسب در میان‌مدت و بلندمدت مستلزم وجود اعتماد و تعامل بین مردم و دولت، توجیه مردم در مورد نتایج سیاست‌هایی که فشار کوتاه‌مدت ایجاد می‌کند، اعمال سیاست‌ها به صورت تدریجی و پله‌ای با کمترین فشار به طبقات کم‌درآمد است.

عامل دیگری که بر تصمیمات در عمل اثر می‌گذارد، نقش دانش اقتصادی در متخصصان و تحصیل‌کرده‌های کشور است. در حالی که در کشور‌های صنعتی تقریبا در همه رشته‌های دانشگاهی دانشجویان یکی دو درس جدی اقتصاد را می‌گذرانند و با مبانی علم اقتصاد آشنا می‌شوند، در ایران این‌گونه نیست. تحصل‌کرده‌های رشته‌های علوم، مهندسی، پزشکی و بسیاری از علوم انسانی و اجتماعی درکی از اقتصاد و چگونگی کارکرد نظام اقتصادی ندارند. در نتیجه جامعه ایران نیز با مبانی اقتصادی بیگانه است و ساده‌انگاری می‌کند. وقتی قیمت‌ها زیاد می‌شود یک خواست عمومی شکل می‌گیرد که قیمت‌ها کنترل شود و گران‌فروشان تنبیه شوند. در صورتی که به جای آن باید روی کاهش کسری بودجه دولت با کاهش هزینه‌های دولت و بهبود ساختار درآمد‌های او که سبب افزایش نقدینگی و ایجاد تورم می‌شود متمرکز شوند.

دسته دوم که مانع اعمال سیاست‌های اصلاحی بر مبنای دانش اقتصادی می‌شوند کسانی هستند که از وجود رانت‌های اقتصادی نفع می‌برند. این افراد کسانی هستند که با مراکز تصمیم‌گیری برای تخصیص منابع و تقسیم رانت ارتباط دارند. این ارتباط یا در نتیجه آشنایی آنان با مراکز تصمیم‌گیری است یا در نتیجه پرداخت رشوه و پرداخت بخشی از رانتی که نصیبشان می‌شود به افراد موثر در دستگاه‌های دولتی حاصل می‌شود. این عده برای ادامه شرایطی که رانت وجود دارد فضاسازی می‌کنند، تلاش می‌کنند، تصمیم‌گیران را از تصمیم بر مبنای علم اقتصاد می‌ترسانند، به طرفداران اصلاح سیاست‌ها انگ می‌زنند و حتی ممکن است تهدید کنند. به‌عنوان مثال، قیمت‌گذاری خودرو در کشور و فاصله قیمت‌های رسمی با قیمت بازار آزاد خودرو، رانت زیادی ایجاد کرد.

در حالی که زیان انباشته خودروسازان که بهره‌وری پایینی دارند هر سال اضافه می‌شود، مبلغ هنگفتی نصیب کسانی شد که خودرو‌ها را با قیمت رسمی خریداری کرده و به قیمت بازار آزاد فروختند. هرگاه مساله حذف قیمت‌گذاری مطرح می‌شد، در مقابل وزارت صمت آشوبی به پا می‌شد تا مانع از بین رفتن رانت موجود شوند. همین مساله با ابعاد گسترده‌تر در مورد ارز‌های ترجیحی با قیمت‌های پایین‌تر از قیمت بازار وجود دارد. به‌عنوان مثال آخر، مخالفت عده‌ای با تلاش برای رفع تحریم‌ها یا مخالفت با قبول شرایط FATF قابل درک نیست. دور زدن تحریم‌ها و حواله پول از طرق غیربانکی که برای مردم هزینه‌زاست منابع زیادی برای عده‌ای فراهم می‌آورد که بر طبل مخالفت با تلاش برای رفع تحریم یا پذیرش FATF می‌کوبند تا شرایط موجود حفظ شود.

چگونه باید با موانع یادگیری از گذشته، اصلاح سیاست‌ها را پی گرفت. اولین قدم توسعه و تعمیق گفتمان سیاستگذاری اقتصادی بر مبنای دانش اقتصادی است. توسعه و تعمیق چنین گفتمانی از عهده کسانی برمی‌آید که دانش اقتصادی را عمیقا فراگرفته باشند. دانش اقتصاد مجموعه‌ای از تئوری‌ها و گزاره‌هایی است که در محافل علمی جهان پذیرفته شده و در کتاب‌های روز اقتصادی و مجلات علمی جهانی اقتصاد منعکس شده است. آموزش‌های اقتصاد با کیفیت خوب و با استفاده از کتاب‌ها و مقالات روز دنیا باید توسعه یابد و افرادی با درک عمیق اقتصادی تربیت شوند که گفتمان علمی را در حوزه سیاستگذاری اقتصادی تقویت کنند. توسعه و تعمیق این گفتمان و انعکاس آن در مجلات و روزنامه‌ها زمینه‌ساز تغییر و اصلاح ذهنیت تصمیم‌گیران و انطباق بیشتر ذهنیت آن‌ها با مبانی علم اقتصاد است. آموزش مبانی اقتصاد با کیفیت خوب باید در نظام آموزشی و آموزش عالی کشور همگانی شود. سواد و فهم سازوکار‌های اقتصادی آنچنان‌که توسط علم اقتصاد تبیین شده است باید در جامعه ارتقا یابد. البته دستیابی به این هدف‌ها زمان‌بر است و در میان‌مدت و بلندمدت می‌تواند تحقق یابد. ولی فعالیت‌ها برای ارتقای فهم اقتصادی جامعه باید شروع شود.

برخی سیاست‌های اصلاحی مانند توقف قیمت‌گذاری و تعطیلی سازمان‌های مسوول این کار می‌تواند به صورت فوری انجام شود. برخی سیاست‌هایی که هزینه اقتصادی نداشته و موجب گشایش اقتصادی و زمینه‌سازی افزایش تولید و ارتقای بهره‌وری و بهبود شرایط اقتصادی مردم می‌شوند، مانند تلاش جدی برای بهبود روابط خارجی و رفع تحریم‌ها و پذیرش استاندار‌های FATF می‌تواند به‌سرعت شروع شود. اصلاح برخی از سیاست‌ها مستلزم تهیه نقشه راه و پیاده‌سازی مرحله‌ای است تا ضمن جلوگیری از شوک‌های ناشی از سیاست‌ها که موجب به‌هم‌ریختن ساختار معیشت و زندگی مردم و نگرانی سیاستمداران می‌شود، مسیر اصلاح را با سرعت مناسب طی کند. این روش در برنامه سوم برای اصلاح قیمت‌های انرژی طراحی شد که با تصمیم مجلس آن زمان برای تثبیت قیمت‌ها متوقف شد.

قبل از حذف قیمت‌گذاری برای کالا‌های اساسی و دارو باید سیستم اعطای کوپن یا توانمندسازی بیمه‌ها برای حمایت از گروه‌های کم‌درآمد طراحی و مستقر شود. اصلاح قیمت‌های انرژی باید به‌تدریج و پله‌ای همزمان با حمایت از بهبود سیستم‌های مصرف انرژی برای افزایش بهره‌وری انجام شود. آنچه مسلم است ادامه سیاست‌ها و تصمیماتی که در گذشته اعمال شده است، موجب افزایش عقب‌افتادگی کشور نسبت به کشور‌های دیگر و افزایش فقر و فلاکت می‌شود. باید سیاست‌ها براساس علم اقتصاد و یادگیری از تجربه گذشته و همچنین یادگیری از تجارب کشور‌های موفق تغییر کند و اصلاح شود.