آیا امکان اخذ تضمین از امریکا برای برجام وجود دارد؟

کوروش احمدی کارشناس مسائل بین الملل در یادداشتی در روزنامه اعتماد نوشت: اظهارات سفیر ایران در سازمان ملل در نشست بررسی برجام در شورای امنیت و سخنان مدیرکل حقوقی وزارت خارجه در همایش سالروز «انجمن دیپلماسی ایران» تردیدی باقی نگذاشته که یکی از مطالبات ایران از امریکا ارایه تضمین مبنی بر عدم خروج مجدد از برجام است.

قابل درک است که باتوجه به سابقه خروج امریکا از برجام، فقدان چنین تضمینی می‌تواند یکی از موانع تحقق کامل هدف ایران از برجام، یعنی عادی‌سازی روابط اقتصادی ایران با جهان باشد. در شرایطی که ترامپ و شرکا از هم‌اکنون ساز خروج مجدد از برجام در ژانویه ۲۰۲۵ را کوک کرده و بر آن می‌دمند، جامعه اقتصادی بین‌المللی مشکل خواهد توانست وارد تعاملی پایدار با اقتصاد ایران شود.

فقدان هرگونه ضمانتی برای تداوم برجام از ابتدا یکی از نقاط ضعف بزرگ برجام بوده است، اما این نقطه ضعفی بود که همه از ابتدا بر آن واقف بودند.

معمولا در ابتدای هر روند مذاکراتی برای نیل به یک توافق دو یا چند جانبه، اولین سوال این است که خروجی مذاکرات قرار است به لحاظ حقوقی چگونه توافقی باشد. اگر هدف یک معاهده یا پیمان یا عهدنامه یا کنوانسیون که به لحاظ حقوقی الزام‌آورند، باشد، سند به گونه‌ای که بتواند از تصویب پارلمان‌ها بگذرد، تنظیم می‌شود.

در شماری از کشور‌ها برای شروع یک روند مذاکراتی منتهی به یک تعهد الزام‌آور ترتیبات ویژه‌ای، از جمله موافقت هیات دولت با ورود به چنین روند مذاکراتی، پیش‌بینی شده است. در مورد برجام همه هیات‌های مذاکره‌کننده از ابتدا؛ یعنی در آغاز راه برای انعقاد «برنامه عمل موقت ژنو» تصمیم گرفتند که هدف مذاکرات نیل به یک «برنامه عمل» برای انجام یک سلسله «اقدامات داوطلبانه» است که مستلزم تصویب پارلمان‌ها نیست.

در برجام نیز به دفعات، حداقل ۵ بار، تصریح شده که این سند حاوی مجموعه‌ای از «تدابیر داوطلبانه» است. در بند ٣٦ برجام نیز تصریح شده که هر کشوری که نسبت به نقض برجام توسط کشور دیگری شاکی باشد و از شکایت خود نتیجه نگیرد، می‌تواند به اجرای تعهدات خود ذیل برجام خاتمه دهد.

جان کری، وزیر خارجه وقت امریکا طی نامه مورخ ١٩ نوامبر ٢٠١٥ به مایک پمپئو، نماینده وقت مجلس نمایندگان و وزیر خارجه بعدی ترامپ که پرسیده بود چرا متن توافق که به کنگره ارسال شده، فاقد امضا است پاسخ داد: «برجام یک معاهده یا یک موافقتنامه اجرایی و نیز یک سند امضا شده نیست. برجام منعکس‌کننده تعهدات سیاسی بین ایران و ١+٥ و اتحادیه اروپا است.»

طرف ایرانی نیز از ابتدا بر داوطلبانه بودن تعهدات تاکید داشت، چون آنچه ایران با هدف اعتمادسازی متقبل شد، ورای تعهدات ایران در چارچوب معاهدات خلع سلاحی، از جمله ان‌پی‌تی و نیز اساسنامه آژانس و موافقتنامه پادمان بود. اگر این تعهدات در قالبی غیر از این؛ یعنی در قالبی الزام‌آور، تقبل می‌شد می‌توانست منشا لطماتی به حقوق هسته‌ای کشور باشد. این یک موضوع اجماعی بین کلیه جناح‌های سیاسی در کشور بود.

کما اینکه در «قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام» که در مهر ١٣٩٤ به تصویب مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان رسید نیز دو بار بر «داوطلبانه» بودن اجرای برجام تاکید شده است.

اکنون مشکل این است که برجام، چون یک «برنامه عمل داوطلبانه» و یک سند امضا شده نیست، حتی مشکل می‌توان آن را در نظام حقوقی امریکا یک «توافق اجرایی» دانست. همچنین روشن است که یک توافق بین‌المللی تنها در صورتی می‌تواند به یک سند الزام‌آور برای امریکا تبدیل شود که یا با دوسوم آرا به تصویب سنا برسد یا هر دو مجلس سنا و نمایندگان با اکثریت آرا آن را تصویب کنند.

اگرچه اکنون کنترل دو مجلس در دست دموکرات‌ها است، اما با توجه به اینکه شماری از دموکرات‌ها نیز با برجام موافق نیستند، ممکن است حتی تصویب یک به اصلاح «توافق کنگره‌ای-اجرایی» با اکثریت ساده نیز در دو مجلس آسان نباشد.

به علاوه، حتی اگر برجام با تصویب کنگره قابل تبدیل به نوعی معاهده نیز باشد، برای کنگره منعی برای قانونگذاری مجدد و نسخ قانون قبلی وجود ندارد؛ حتی اگر به نقض یک تعهد بین‌المللی منجر شود و می‌دانیم که نظام قضایی امریکا نیز خود را مقید به قوانین کنگره می‌داند و نه الزامات حقوق بین‌الملل. ضمنا، واقعیت این است که حقوق بین‌الملل تحت شرایطی خروج از یک معاهده را اجازه می‌دهد، چراکه اساسا در حقوق بین‌الملل «حاکمیت ملی» و «رضایت» مبنای تعهدات بین‌المللی واحد‌های سیاسی به شمار می‌روند.

البته، در یک معاهده معمولا راهی برای خروج درنظر گرفته می‌شود؛ همان‌طور که در مورد خروج امریکا از عهدنامه مودت بین ایران و امریکا شاهد آن بودیم. مشکل دیگر این است که الزامی کردن برجام مستلزم تغییراتی در محتوای آن است و در چنین صورتی دولت بایدن چاره‌ای جز ارایه آن به کنگره برای بررسی براساس «قانون بررسی توافق هسته‌ای ایران» یا INARA نخواهد داشت.

توضیح اینکه قانون INARA مصوب مارس ۲۰۱۵ دولت را ملزم به ارایه توافق با ایران به کنگره برای بررسی و رد یا قبول آن با دوسوم آرا کرد. از آنجا که در سپتامبر ۲۰۱۵ شمار سناتور‌های مخالف برجام از ۵۸ نفر فراتر نرفت و به دوسوم یعنی ۶۷ سناتور نرسید، مخالفان نتوانستند براساس این قانون برجام را متوقف کنند.

اکنون اگرچه مخالفان برجام در کنگره مدعی‌اند که توافق احتمالی وین باید برای بررسی تقدیم کنگره شود، اما دولت بر آن است که، چون هدف تنها احیای برجام ۹۴ است، ضرورتی به بررسی آن توسط کنگره نیست. روشن است که هر گونه تغییری در برجام دولت را ملزم به ارایه آن به کنگره خواهد کرد. اینکه خروج امریکا از برجام در آینده مشروط به موافقت سازمان ملل (ظاهرا شورای امنیت) شود، اگرچه اندیشه خلاقانه‌ای است، اما بعید است تضمینی از آن حاصل شود و اساسا با توجه به نظام حقوق امریکا عملی باشد.

مطابق قانون اساسی امریکا هر تعهد خارجی امریکا و هر قانون فدرال که مغایر قانون اساسی باشد، کان لم یکن فرض می‌شود. مخالفان چنین ترتیباتی می‌توانند تبلیغ کنند که دولت بایدن اعمال حق حاکمیت ملی را مشروط به موافقت چین و روسیه و... کرده و به راحتی خواستار نقض آن توسط دیوان عالی شوند.