پرداخت همگانی یارانه نقدی یا تضمین حداقل درآمد؟

در ادامه گزارش‌های «کرونا، نیروی کار و حمایت اجتماعی» معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی گزارش دیگری به موضوع درآمد پایه همگانی و تضمین حداقل درآمد پرداخته است: «به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ۳۳ درصد مردم کشور زیر خط فقرند؛ این در حالی است که با «تضمین حداقل درآمد» برای امحای کامل فقر تنها به ۹ هزار میلیارد تومان در ماه نیاز داریم.»

اعتماد در ادامه نوشت: در نوزدهمین گزارش از سری گزارش‌های یاد شده به دیدار آذر ماه امسال رهبری با روسای ۳ قوه و دیگر اعضای شورای عالی هماهنگی اقتصادی اشاره شده و صحبت‌هایی که درخصوص رکود تورمی چند سال اخیر و دشواری‌های جدی معیشتی کرونا برای برای اقشاری که تا پیش از آن نیز به شدت تحت فشار بوده‌اند: «آیت‌الله خامنه‌ای در ادامه سخنان‌شان در راستای فقرزدایی به دو سیاست اجتماعی اشاره کردند که به بیان ایشان از نظر کارشناسان در کنار یکدیگر موثر خواهند بود: ۱- اجرای نظام متمرکز و جامع حمایت اجتماعی و ۲- توسعه پایگاه اطلاعات رفاه.» آنچه در ادامه می‌خوانید بخش‌هایی از همین گزارش است.

در دهه اخیر، یکی از طرح‌های کمتر اجرا شده ولی بسیار داغ و معاصر برای تغییر ساختاری نظام جامع حمایت اجتماعی کشورها که طرفدارانی در میان نظریه‌پردازان راست و چپ دارد، «درآمد پایه همگانی» یا یو‌بی‌آی (Universal Basic Income) است: پرداخت نقدی، همگانی و غیرمشروط به همه افراد جامعه. گرچه تنها دو کشوری که تجربه اجرای این ایده را داشته‌اند، ایران و مغولستان هستند ولی طرح‌های «شبه-یو‌بی‌آی» (quasi-UBI) در بسیاری از نقاط جهان اجرا شده اند. از جمله این طرح‌ها می‌توان به تضمین حداقل درآمد (Guaranteed Minimum Income Program) یا «درآمد پایه همگانی روستاییان» اشاره کرد.

در هفته‌های اخیر و در فرآیند بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مجلس طرح افزایش مبلغ یارانه‌های نقدی در ازای حذف ارز ترجیحی را در دستور کار خود قرار داد. نمایندگان مجلس در بررسی طرح خود بار دیگر با یک سوال اساسی مواجهند: یوبی‌آی یا شبه یوبی‌آی؟ یعنی آیا همه افراد (صرف‌نظر از میزان درآمدشان) از یارانه نقدی یکسان برخوردار می‌شوند یا تلاش شود دسترسی به حداقل درآمد برای کلیه افراد جامعه تضمین شود؟

گزارش حاضر به تجارب جهانی و تجربه ایران در زمینه طرح‌های یو‌بی‌آی و شبه یو‌بی‌آی می‌پردازد و به این سوال پاسخ می‌دهد که آیا اجرای طرح یو‌بی‌آی راه‌حلی مناسب برای رسیدن به حمایت جامع اجتماعی است یا خیر؟ در این گزارش نشان می‌دهیم که بسیاری از افراد ۴ دهک اول درآمدی کشور زیر خط فقرند و اگر به افراد مشمول این ۴ دهک مابه‌التفاوت سالانه هزینه سرانه با سرانه خط فقر ملی پرداخت شود (بین ۶۷ هزار تومان برای هر نفر (برای دهک چهارم) تا ۵۴۹ هزار تومان برای هر نفر (برای دهک اول) در سال ۱۳۹۸)، فقر در کشور به طورکامل از بین خواهد رفت. هزینه امحای کامل فقر در سال ۱۳۹۸، ۱۱۲ هزار میلیارد تومان بود که حدود ۳.۵ درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص می‌داد.

تجربه اجرای طرح‌های «درآمد پایه همگانی» در ایران و جهان

قبل از بحران کرونا و در سال ۱۳۹۸ طبق برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس، یک‌سوم جمعیت کشور (معادل ۲۷.۶ میلیون نفر) زیر خط فقر بودند. این در حالی است که بسیاری از کشور‌هایی که سرانه تولید ناخالص داخلی آن‌ها مشابه ایران است (در بازه ±۳۰۰۰ دلار) در مقایسه با ایران نرخ فقرکمتری دارند؛ کشور‌های منطقه همچون ترکیه و اردن و کشور‌هایی با جمعیت عمدتا مسلمان جنوب شرق آسیا مانند اندونزی و مالزی از این جمله‌اند.

حال که مجلس طرح افزایش مبلغ یارانه‌های نقدی در ازای حذف ارز ترجیحی را در دستورکار خود دارد، سوال اینجاست که چگونه می‌توان با استفاده از یارانه‌های نقدی گام موثرتری در راستای امحای فقر برداشت: یعنی آیا همه افراد (صرف‌نظر از میزان درآمدشان) از یارانه نقدی یکسان برخوردار شوند یا تلاش شود دسترسی به حداقل درآمد برای کلیه افراد جامعه تضمین گردد؟

آیا اجرای طرح‌های «درآمد پایه همگانی» برای ایران و کشور‌های مشابه مناسب است؟

همان‌طور که توضیح دادیم، یو‌بی‌آی به معنای پرداخت نقدی مشروط و همگانی به کلیه افراد، مستقل از میزان درآمدشان است. به نظر کارشناسان، اگر بخواهیم در مورد مناسب بودن یا نبودن طرح‌های یو‌بی‌آی در یک کشور تصمیم بگیریم باید ابتدا ارزیابی درستی از نظام مساعدت اجتماعی در کشور داشته باشیم. آیا سطح پوشش نهاد‌های مساعدتی در کشور (نهاد‌هایی مانند کمیته امداد و بهزیستی) کافی است؟ آیا مساعدت‌های این نهاد‌ها در حد کفایت است و برای کسانی که نیاز‌های بیشتری دارند افزایشی است؟

۱- در کشوری که طرح‌های مساعدت اجتماعی و کمک‌های بلاعوض در آن دارای مزایای کافی و متناسب با نیاز گروه‌های آسیب‌پذیر و پوشش قابل ملاحظه است، اجرای یک طرح یو‌بی‌آی در آن باید هدفی یا محرکی جز فقرزدایی داشته باشد (مانند توزیع عادلانه سود سهام اجتماعی).

۲- در کشوری که سطح پوشش مساعدت اجتماعی زیاد است، اما کمک‌ها متناسب با نیاز اقشار محروم افزایش پیدا نمی‌کند، یو‌بی‌آی می‌تواند به عنوان یک گزینه در نظر گرفته شود. گرچه ممکن است برخی گروه‌های آسیب‌پذیر از نتایج ناخواسته همگانی شدن کمک‌ها صدمه ببینند.

۳. در صورتی که مساعدت‌های اجتماعی پوششی محدود داشته باشد، اما متناسب با نیاز بیشتر افزایش پیدا کند، طرح یو‌بی‌آی می‌تواند سطح پوشش را گسترش داده و توزیع را یک‌دست کند. اما به قول اقتصاددانان اگر طرح بودجه- خنثی (budget neutral) باشد این به معنای «پول کمتر برای تعداد افراد بیشتر» و احتمالا «پول کمتر برای فقرا» است.

۴- اگر مساعدت‌های اجتماعی ناچیز و یک‌دست بوده و افزایشی نیز نباشند، یوبی‌آی می‌تواند گزینه‌ای برای گسترش سطح پوشش باشد: در صورتی که تامین مالی آن از طریق مالیات‌بندی تصاعدی بر درآمد، حذف یارانه‌های انرژی یا بازتوزیع درآمد‌های بادآورده باشد. اغلب کشور‌های کم‌درآمد به لحاظ مالی چنین ویژگی‌هایی ندارند؛ اما ممکن است کشور‌های با درآمد متوسط که از منابع غنی برخوردارند، دست به چنین کاری بزنند.

طرح یارانه‌های نقدی جمهوری اسلامی ایران

با آغاز برنامه اول توسعه از ابتدای سال ۱۳۷۰ سیاست‎هایی تحت عنوان تعدیل اقتصادی در جهت آزادسازی و خصوصی‌سازی هر چه بیشتر مورد توجه قرار گرفت که این سیاست‌ها اهدافی را نیز در جهت کاهش و حذف یارانه‌ها دنبال می‌کردند. در طول سال‌های ۷۸-۱۳۷۴ سهم یارانه‌ها از بودجه عمومی کشور روند کاهنده‌ای به خود گرفت، اما حذف یارانه‌ها و آزادسازی قیمت‌ها به صورت یک طرح منسجم، نخستین بار اواخر دهه ۸۰ و ذیل طرح «هدفمندسازی یارانه‌ها» کلید خورد.

بر پایه قانون «هدفمندسازی یارانه‌ها» بنا بود که در مدت ۵ سال، یارانه کالا‌هایی مانند بنزین، گازوییل، گاز، نفت، برق، آب، گندم، شکر، برنج، روغن و شیر حذف شده و این اقلام با قیمت بازار‌های منطقه خلیج‌فارس عرضه شوند (گرچه در‌نهایت حذف یارانه اقلام مذکور به طورکامل اجرا نشد). هدف طرح هدفمندسازی محدود کردن دسترسی دهک‌های درآمدی بالا به اقلام یارانه‌ای و توزیع مستقیم این یارانه‌ها میان افراد نیازمند اعلام شده بود. این طرح در سال ۱۳۸۹ توسط مجلس تصویب شد و در آذر ماه سال ۱۳۸۹ وجوه نقدی همگانی به حساب سرپرستان خانوار واریز شد.

همزمان با اجرای طرح، قیمت انرژی‌های مصرفی ازجمله بنزین، سی‌ان‌جی و گازوییل آزاد و نیز قیمت‌های تمام‌شده محصولات کشاورزی (به دلیل حذف یارانه نهاده‌های کشاورزی) افزایش پیدا کرد. مبلغ ۴۵.۵ هزار تومانی یارانه ابتدا ۲۹ درصد متوسط درآمد سرانه و نزدیک به ۳ درصد از تولید ناخالص داخلی بود.

امروز، پس از گذشت بیش از ۱۰ سال، با افزایش شدید تورم و کاهش قدرت خرید، ارزش این وجوه به حدود ۱۵ درصد ارزش آن‌ها در سال ۸۹ کاهش یافته است. بررسی جامعی از تاثیر اجرای این قانون بر کاهش نرخ فقر در همان سال‌ها انجام نشده، اما تاثیر آن بر سبد غذایی خانوار مورد مطالعه قرار گرفته است.

تحقیقات نشان می‌دهند که پس از اجرای طرح، قیمت مواد غذایی یارانه‌ای افزایش یافت، این کالا‌ها با سایر کالا‌ها در سبد خوراکی خانوار جایگزین شدند و درنهایت به دلیل افزایش تقاضا، قیمت کالا‌های جایگزین نیز افزایش پیدا کرد. همچنین پیمایش‌های انجام شده نشان داد که به دلیل کاهش قدرت خرید خانوارها، مصرف برخی کالا‌ها حذف شد یا به شدت کاهش یافت.

اما در عین حال مطالعات تجربی انجام شده پس از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها نشان می‌دهد که توزیع پول نقد تاثیر منفی‌ای بر عرضه نیروی کار به لحاظ ساعات کاری و میزان مشارکت، به جز کاهش اندک میزان کار جوانان، نداشته و میزان کار در بخش خدمات افزایش نیز یافته بود.

شواهد تجربی در مورد ابعاد مختلف طرح‌های «درآمد پایه همگانی» چه می‌گویند؟

«دموکراسی» و «درآمد پایه همگانی»: مشارکت سیاسی در انتخابات و سطح درآمد به شدت به یکدیگر وابسته‌اند و احتمال مشارکت رای‌دهندگان با افزایش سطح درآمد آن‌ها بیشتر می‌شود. یو‌بی‌آی با افزایش درآمد می‌تواند برخی مکانیسم‌های علّی که منجر به کاهش مشارکت سیاسی افراد و خانوار‌های کم‌درآمد می‌شوند را تحت تاثیر قرار داده و بدین واسطه سطح مشارکت را بالا ببرد.

همچنین شواهدی وجود دارد که یک طرح قدرتمند یو‌بی‌آی می‌تواند اثرات طولانی‌مدتی بر مشارکت سیاسی داشته باشد و احتمال مشارکت فرزندان خانوار‌هایی که از چرخه فقر خارج می‌شوند را به طور قابل‌توجهی افزایش دهد. گرچه باید اذعان کرد که طرح‌های یو‌بی‌آی نمی‌توانند برخی موانع مهم مشارکت سیاسی مانند پایین بودن تحصیلات و عدم دغدغه سیاسی را از بین ببرند و چنانچه با تضعیف یا توقف سایر خدمات حمایت اجتماعی همراه شوند می‌توانند تاثیر منفی بر مشارکت سیاسی داشته باشند.

«نابرابری درآمدی» و «درآمد پایه همگانی»: سطح بالای نابرابری درآمدی آمار جرم را افزایش داده و باعث کاهش سلامت جسم و روان و رضایت از زندگی در سطح جامعه می‌شود. یک برنامه کارآمد یو‌بی‌آی، اگر سهم بیشتری از درآمد را به خانواده‌های فقیرتر اختصاص دهد و منابع مالی‌اش را از افزایش مالیات بر ثروت تامین کند، می‌تواند منجر به کاهش نابرابری درآمدی شود. حاشیه امنیتی که یو‌بی‌آی برای طبقات پایین ایجاد می‌کند، می‌تواند به فقرا فرصت پیشرفت آموزشی یا تغییر شغل را داده و حتی منجر به افزایش دارایی و امکان سرمایه‌گذاری بخشی از درآمد شود.

در‌نظر گرفتن شرایط اقتصادی و چگونگی اجرای این برنامه‌ها تاثیر زیادی در موفقیت آن‌ها در کاهش نابرابری درآمدی دارد. گرچه برنامه کلان- مقیاس بولسا فامیلیا با پرداخت‌های نقدی مشروط در برزیل باعث کاهش قابل ملاحظه ضریب جینی در این کشور شد، اما شواهد نشان می‌دهد که طرح یو‌بی‌آی در آلاسکا هم در کوتاه‌مدت و هم در بلندمدت نابرابری درآمدی را افزایش داد.

«کار» و «درآمد پایه همگانی»: امروز در «اقتصاد گیگ» (gig economy) تعداد فزاینده‌ای از نیروی کار خوداشتغال هستند و مشاغلی انعطاف‌پذیر، اما موقتی، بی‌ثبات و ناامن دارند. برخی از متخصصین حوزه کار پیش‌بینی می‌کنند که روند‌های اتوماسیون کنونی، پیشرفت‌های تکنولوژیک و پیچیدگی‌های فزاینده هوش مصنوعی به کاهش هر چه بیشتر تعداد مشاغل سنتی تمام‌وقت و امن و افزایش مشاغل بی‌ثبات خواهد انجامید.

برنامه‌های یو‌بی‌آی احتمالا می‌توانند به کاهش مشکلاتی که با این اشکال نوین کار ملازمند، یاری رسانند. در واقع در صورتی که مبلغ یو‌بی‌آی به حد کافی زیاد باشد این طرح‌ها می‌توانند وابستگی کارگران به بی‌ثباتی کاری و اقتصاد ناامن را کاهش دهند. البته باید توجه داشت که یو‌بی‌آی حتی در صورت کفایت، جای قوانین ثبات دهنده به بازار کار را نمی‌گیرد و جایگزین پاداش، بیمه سلامت، مزایای بازنشستگی و بیمه حوادث نمی‌شود.

«سلامت» و «درآمد پایه همگانی»: جوامعی که با نابرابری‌های اجتماعی و فشار‌های مالی شدید دست و پنجه نرم می‌کنند با خطر فزاینده گسترش بیماری‌های جسمی و روانی (به‌طور خاص افسردگی، اضطراب، اختلال اضطراب پس از سانحه (PTSD) و اختلال سوءمصرف مواد مخدر) روبه‌رو هستند. یو‌بی‌آی می‌تواند با افزایش تحرک و امنیت مالی افراد به بهبود سلامت جسمی و روانی بینجامد و با کاهش وابستگی کارگران به مشاغل ناامن و کم‌دستمزد به طور مستقیم و غیرمستقیم سطح رفاه را افزایش داده و به بهبود سلامت جسمی و روانی بینجامد. همچنین شواهد تجربی نشان می‌دهند که یکی از مهم‌ترین عوامل اجتماعی تعیین سلامت جسم و روان، محل زندگی است و با افزایش درآمد از طریق یو‌بی‌آی افراد می‌توانند در مناطقی زندگی کنند که خدمات زیرساختی و اجتماعی بهتر و بیشتری داشته باشند.

«زنان» و «درآمد پایه همگانی»: پژوهشگران و فعالین اجتماعی استدلال می‌کنند که وابستگی اقتصادی زنان منشا اصلی نابرابری جنسیتی در خانوار است. هرچه وابستگی اقتصادی زنان بیشتر باشد، احتمال نگرش برابری‌خواهانه در خانوار کمتر بوده و این انتظار که انجام کلیه کار‌های خانگی و مراقبتی فقط «کار» زنان است تقویت می‌شود. یک برنامه کارای یو‌بی‌آی، در صورت کفایت مبلغ، با فراهم آوردن درآمد پایه فردی، زنانی را که به لحاظ اقتصادی وابسته هستند، توانمند کرده و به طور خاص خروج زنان از روابط خانگی نامطلوب و تعرض‌آمیز را تسهیل می‌کند.